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El Desafío de la Conflictividad en África
Por Jesús Díez Alcalde
Catalogado por algunos como el continente olvidado, azotado por diversas crisis que han generado miles de muertes y hambrunas entre la población civil, y a pesar de los auspiciosos avances que se han vislumbrado en los últimos decenios, África ofrece un panorama aún con muchos desafíos, retos y amenazas. El presente artículo aborda las grandes temáticas que han estado y están presentes a la hora de efectuar un análisis global, sobre todo en el contexto de lograr la tan ansiada paz y seguridad internacional.
África hoy es un continente vital en el panorama geoestratégico mundial. Más que en cualquier tiempo pretérito, es un Continente necesario para lograr la ansiada paz internacional. Pero, sobre todo, lo que es mucho más importante: en África hoy millones de seres humanos siguen sufriendo las devastadoras consecuencias de crisis de toda índole. Viejos y nuevos conflictos y guerras siguen siendo el principal obstáculo y el mayor desafío para establecer una paz duradera, basada en un desarrollo sostenible, el imperio de la justicia y para la instauración del estado de derecho en todos los países que conforman este maltratado continente.
Desde finales de la década de los 90, es innegable que la evolución de África ha sido espectacular en muchos ámbitos. Unos avances que han sido posibles gracias, en primer lugar, a factores internos como la refundación de la Unión Africana y sus aspiraciones a convertirse en el actor y vigilante principal para preservar a los africanos de los estragos de la violencia. Pero esta ruta sin retorno no será posible sin la cooperación firme de la Comunidad Internacional. Solo así África conseguirá su espacio en el panorama mundial, con voz propia y con unos objetivos futuros cada vez más nítidos.
Sin embargo, las expectativas de conseguir un desarrollo sostenible y una paz duradera siguen sin ofrecer espacio al optimismo. Naciones Unidas(1), al tiempo que reconoce que África ha experimentado en los últimos diez años un encomiable progreso en las áreas de gobernanza democrática, crecimiento económico y la provisión de servicios sociales básicos, denuncia que más de la mitad de la población en la región subsahariana vive bajo el umbral de la pobreza, que el VIH/Sida es la principal causa de muerte y que la mitad de la población africana no tiene acceso a agua potable.
A estas desoladoras condiciones de vida se une el efecto devastador de viejas y nuevas amenazas para la seguridad de millones de africanos, lo que, además, convierte al continente en un espacio abonado para que surjan nuevos conflictos o para que resulte complicado resolver aquellos que muchos países arrastran incluso desde su independencia. Unas amenazas que obligan a la Comunidad Internacional a actuar con mayor determinación para conseguir una estabilidad duradera en África.
Ante este incierto e inestable panorama, cualquier medida paliativa será siempre provisoria mientras no se atienda a las razones profundas que han motivado tantas décadas de conflicto. El periodo colonial y el posterior proceso de descolonización e independencia estatal, las relaciones internacionales que marcaron todo el periodo de la Guerra Fría y el estallido de conflictos internos tras la caída del muro de Berlín, han sido factores determinantes para la evolución del continente africano. En estos tres procesos históricos se asientan las principales causas que han motivado, por un lado, el olvido y la explotación al que se ha sometido a África durante tantas décadas, y, por otro, los brutales índices de subdesarrollo en los que aún sobreviven millones de africanos. El análisis de estas causas debe ser la base fundamental para conseguir políticas regionales e internacionales que lleven a un futuro más cierto, pacífico y estable para la mayoría de las naciones del continente africano, y para sus poblaciones.
LA CONFORMACIÓN DE LOS ESTADOS AFRICANOS
En su amplia mayoría, la formación de estados en África, constituyó un proceso sin legitimidad social: se desarrolló de espaldas a las tribus y etnias, que nunca se vieron representadas ni involucradas en el proyecto y que tampoco reconocieron el trazado de unas fronteras que dividían y enfrentaban sus ancestrales formas de vida y gobierno. Por otro lado, la carencia de una estructura estatal sirvió para que las relaciones exteriores estuviesen marcadas por el clientelismo de sus clases dirigentes africanas que explotaban sus territorios y sus recursos para asentarse en el poder o para incrementar su riqueza, siempre de espaldas a los intereses de su población. Durante la segunda mitad del siglo XX, África consiguió expulsar a las potencias colonizadoras en un acelerado proceso de independencia –pacífico en la mayoría de los casos–, pero no fue capaz de romper la dependencia económica del exterior ni de constituir unos estados verdaderamente democráticos y representativos.
Por décadas, las potencias coloniales siguieron presentes en África y fueron responsables de la instauración y consolidación de gobiernos despóticos que explotaban sus recursos naturales, para después negociar con ellos. Además, en muchos casos, incentivaron cruentas luchas por minerales, como el comercio ilícito de oro y diamante en los Grandes Lagos. Estos gobiernos postcoloniales reforzaron el predominio de la metrópoli y mantuvieron unas políticas que poco ayudaron al desarrollo homogéneo del país. Al contrario, acrecentaron la marginalidad de la población al tiempo que la hundía en el subdesarrollo y la pobreza, y procuraron un escenario de inseguridad en el que era prácticamente imposible atisbar ninguna esperanza de futuro. En este escenario, la supervivencia era el principal reto para millones de africanos, mientras que gran parte del mundo crecía de espaldas a los graves problemas de las poblaciones africanas.
Con el tiempo, era lógico pensar que la pobreza, el subdesarrollo y la marginación iban a provocar cruentas rebeliones contra el poder central; que se incrementara la lucha por tener acceso u ostentar el monopolio de los recursos naturales; y que crecieran las exigencias de la mayoría de la población para un mayor reparto de la riqueza y del bienestar. Además, luchaban para conseguir, de sus propios gobiernos, el reconocimiento de sus tradiciones, sus culturas o sus religiones que habían sido ninguneadas.
Tras la Guerra Fría: el Estallido de los Conflictos Internos
Toda esta frustración estuvo fuera del conocimiento del mundo desarrollado durante el largo periodo de la Guerra Fría. Mientras Europa comenzaba una época tensa pero carente de guerras abiertas, África continuó siendo un campo de batalla donde se dirimían las disputas entre Estados Unidos y Rusia. Los conflictos armados y las luchas de liberación e independencia fueron interpretados a través del prisma de la rivalidad entre Oriente y Occidente: África fue un ejemplo claro de este enfrentamiento en todos los ámbitos.
Así, Estados Unidos no dudó en apoyar gobiernos corruptos como el del antiguo Zaire o Sudáfrica, mientras que Rusia busco aliados en los gobiernos de Egipto o Etiopía. También fue determinante el papel de ambos países en la independencia de las colonias portuguesas de Angola y Mozambique, cuya descolonización se produjo en un marco internacional marcado por el agravamiento de la Guerra Fría. En este contexto, el interés en atraer países africanos a su esfera de control provocó cambios importantes en sus orientaciones ideológicas tras la independencia. Mientras países como Libia, Egipto y Chad giraron hacia el bloque socialista; Sudán se aliaba con Estados Unidos, lo que agravó las ya difíciles relaciones regionales. De este periodo, quedan aún consecuencias en el terreno, como el constante tráfico ilegal de armas ligeras entre las permeables fronteras africanas, que sigue alimentando conflictos abiertos en la región del África Occidental o en el convulso Cuerno de África, especialmente en la frontera oriental de Sudán.
El final de la Guerra Fría se interpretó como una oportunidad para que se asentara la seguridad colectiva, pero dejó un resultado muy desigual en África, donde aumentó en gran medida la brecha en términos de desarrollo, seguridad y gobernabilidad entre los países africanos. El apoyo externo durante la contienda bipolar sirvió para que muchos gobiernos africanos hiciesen frente a los movimientos insurgentes de oposición dentro de sus fronteras, y la retirada de estos fondos económicos se tradujo, en muchos casos, en el estallido de conflictos internos que subyacían bajo en estos países sin sentimiento nacional alguno y con unas fronteras totalmente artificiales impuestas por el poder colonial.
Estos conflictos, que asolaron África durante la década de los 90, se caracterizaron por la incapacidad y la crisis de legitimidad de los Estados soberanos. Guerras abiertas, como el genocidio de Ruanda o las depuraciones étnicas y religiosas en Sudán, alertaron sobre esta enorme crisis de gobernabilidad, mientras la población civil seguía siendo la principal víctima de guerras internas. Y en el fondo de estas crisis, la falta de gobiernos legítimos y reconocidos por la población era el factor fundamental de la conflictividad, a la que se unía la ineficacia y la corrupción de las instituciones estatales. Muchos dirigentes africanos sólo miraban por sus intereses particulares, ostentaban el monopolio de la administración y la explotación de los ingentes recursos naturales. Así, se establecieron gobiernos asentados en el nepotismo, la corrupción o la constante violación de derechos humanos que aún hoy, como demuestran las enormes crisis que viven Costa de Marfil, Túnez, Egipto o Libia, siguen dando lamentables frutos.
El Reto de la Reconstrucción de la Gobernanza en África
Por todos estos antecedentes históricos, y también por las enormes carencias de la buena gobernanza en muchos países africanos, la existencia de estados fallidos sigue siendo el mayor obstáculo al que se enfrentan la seguridad y el desarrollo en África. En el índice de Estados Fallidos de Fund for Peace(2) de 2010, hay siete países africanos entre los diez primeros estados frágiles o abiertamente en quiebra del mundo, encabezados por Somalia, Chad y Sudán. Hoy, a pesar de los avances de esta última década, la democratización y la construcción de Estados fuertes y estables sigue siendo el reto más importante para África. Y, para conseguirlo, se debe contar con el firme apoyo de la Comunidad Internacional, tanto desde Naciones Unidas como desde organizaciones regionales, en especial la Unión Africana.
La crisis estatal de los países africanos se fundamenta en gran medida en el fracaso de la teoría weberiana(3), que define al Estado como la entidad humana que reclama el monopolio sobre el uso legítimo de la fuerza. Desde este prisma, el Estado debe ser la única fuente del derecho a la violencia, y es impensable cualquier avance para la libertad y el desarrollo de los ciudadanos cuando es el propio Estado el que ejerce de forma desmedida un uso ilegítimo e ilegal de la fuerza contra sus propias poblaciones. Ante esta grave amenaza para la paz, en el seno de Naciones Unidas cobra cada vez más fuerza el principio de la “responsabilidad de proteger”. Un principio que reconoce que “esta responsabilidad recae, primera y primordialmente, en cada uno de los Estados, en caso de que las autoridades nacionales no estén dispuestas a proteger a sus ciudadanos o no puedan hacerlo, la responsabilidad se traslada a la comunidad internacional(4)”.
La solución a la amenaza que supone toda crisis de gobernabilidad en África, o la existencia en su seno de Estados que no monopolizan el uso de la violencia, pasa por fortalecer la Democracia, toda vez que existe un acuerdo global en que ésta es deseable y necesaria. En África se ha producido una gran eclosión de procesos electorales en la última década como primer paso a la creación y estabilización de nuevas estructuras de gobierno, en muchas ocasiones supervisados y apoyados desde organizaciones como Naciones Unidas y la Unión Europea. Pero la solución definitiva debe venir desde el interior, con el apoyo y vigilancia de la Unión Africana(5), para hacer cierta la teoría de que hay que encontrar y reforzar “soluciones africanas a problemas africanos”(6) como única garantía para hacer creíbles estos procesos democráticos.
En 2011 están previstos 15 procesos electorales en África(7), y el punto de partida ha sido un referéndum de independencia en Sudán el pasado enero que, según los resultados provisionales, debe conducir a la creación de un nuevo país en África. Un proceso sin precedentes, si exceptuamos el celebrado en Eritrea en 1993, cuyo resultado final también dependerá de la eficacia en crear instituciones estatales que hagan posible su viabilidad como estado soberano. Sin embargo, este año democrático en África ha estado precedido de enormes crisis estatales en países como Kenia o Guinea Cronakry, y coincide con el actual conflicto político en Costa de Marfil o el derrocamiento del gobierno de Ben Alí en Túnez. Este último de tal trascendencia que ya se ha trasladado al gran país del norte de África, Egipto, provocando el fin de la era Mubarak el 11 de febrero, y a Libia, donde las iniciales y pacíficas movilizaciones cívicas han derivado en una cruenta guerra civil que augura un futuro de gran inestabilidad. Pero a pesar del resultado final, esta enorme ola de reivindicaciones sociales ya se ha convertido en un ejemplo para otros muchos países árabes, dentro y fuera del continente africano, y seguro se extenderá al África Subsahariana. Unos movimientos cívicos que son una clara muestra de los niveles de frustración imperantes ante la grave crisis económica, los altos índices de paro o una inflación desmedida, y que sin duda supondrán muchos cambios para África y para el mundo.
Con todo ello, y aunque los procesos electorales no son garantía de la instauración de auténticos Estados democráticos, son el primer y necesario paso para conseguirlos. Estos procesos, siempre que sean incluyentes y reconocidos como legales por todos los ciudadanos, son una forma pacífica de garantizar la legitimidad de los gobiernos. Pero, sin la creación de instituciones estatales fuertes y sólidas; de un sector integral de seguridad que garantice la paz, la estabilidad y la protección de los derechos humanos; y de un marco jurídico que avale el imperio de la ley y vigile el uso legítimo y responsable de la fuerza, el esfuerzo será baldío y elevará el nivel de frustración de millones de africanos. Como señala el Secretario General de Naciones Unidas Ban Ki-moon, “la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo son condiciones para la paz sostenible y se refuerzan mutuamente, y estos elementos sólo se pueden alcanzar dentro del marco amplio del estado de derecho(8)”, y son, además, las condiciones necesarias para erradicar todas las amenazas y crisis, comenzando por las guerras y conflictos abiertos que, aún hoy, asolan el continente africano.
Contra los Riesgos y Amenazas en África
Como hemos visto hasta ahora, la crisis de gobernabilidad es una de las principales causas profundas de la conflictividad en África. La fragilidad de los Estados resulta un campo abonado para que se incrementen otras tantas amenazas, aunque no son el único motivo para justificar todos los problemas actuales. El anterior Secretario General de Naciones Unidas Kofi Annan señalaba, en su famoso informe Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos(9), que “Cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unida básica del sistema internacional, constituye una amenaza a la seguridad internacional”. Así, establece como principales amenazas, entre otras, la pobreza y las enfermedades infecciosas, los conflictos, el terrorismo o la delincuencia transnacional. Todas ellas conviven hoy en el continente africano.
Sin duda, los conflictos armados que permanecen abiertos en África, complejos y consecuencia constituyen uno de los más importantes escollos que se deben salvar. Además, en muchos de ellos conviven otras causas próximas de conflictividad, lo que complica aún más su resolución y la instauración de la paz. Como datos positivos, hoy todos los conflictos africanos son de carácter interno, y muchas crisis han visto descender su nivel de violencia en gran parte gracias a mayores esfuerzos para erradicar y controlar los conflictos abiertos en África.
Pero las cifras, tanto por el número de conflictos como por la ingente cantidad de víctimas que generan, son desoladoras. En 2010, y según el Barómetro de Conflictos 2010 del Instituto Heidelberg (Alemania)(10), continuaban abiertos en el África sub-sahariana cuatro conflictos de alta violencia –RD Congo, Etiopía, Nigeria y Uganda– y dos guerras cruentas en Somalia y en la región de Darfur en Sudán. Por otro lado, el informe señala que el motivo predominante de las crisis violentas en África es la lucha por los recursos naturales, seguida de problemas regionales y los enfrentamientos por el poder nacional. En cuanto a su localización geográfica, la región de los Grandes Lagos, el Cuerno de África y el África Occidental siguen registrando los mayores índices de violencia, crisis y conflictos. Y respecto al número de víctimas, es extremadamente complicado hacer un balance global, ya que a los cientos de miles de muertos por causa, el ingente número de desplazados y refugiados –más de 11 millones en el África Subsahariana– o las graves crisis económicas que producen en los territorios donde se localizan.
Con todo ello, el continente africano sigue concentrando unos niveles muy altos de conflictividad, que se ven agravados por los mayores índices mundiales de pobreza y enfermedades infecciosas, que provocan graves crisis humanitarias y conducen a los grandes niveles de frustración social y subdesarrollo que los provocan o agravan. La pobreza alcanza a más de 300 millones de africanos, y su erradicación continúa siendo el mayor desafío para la humanidad. A pesar de los esfuerzos internos e internacionales, ha aumentado el número de personas que viven con menos de un dólar por día; la esperanza de vida sigue disminuyendo–de 50 a 46 años–, en gran parte debido a enfermedades como el sida, con más de 30 millones de enfermos y dos millones de muertes anuales; y la educación sigue siendo un enorme carencia y lastre en África. Todos estos datos son consecuencia del subdesarrollo africano, y sólo la consecución de unos niveles aceptables de educación social y un crecimiento económico sostenible permitirán conducirán al fin del hambre, la pobreza y las pandemias mortales que subyugan al Continente.
El terrorismo también encuentra un campo fértil en amplias regiones de África, donde se ha extendido de forma alarmante el de carácter islamista, ligado a Al Qaeda o seguidores de su doctrina. La consolidación del este grupo en el Magreb Islámico, nacido en Argelia y que ha convertido la zona del Sahel en su refugio natural, o la radicalización de la Organización Al-Shabab, descendiente de los Tribunales Islámicos que dirigían Somalia hasta 2006, son graves consecuencias del avance del extremismo religioso en África. Desde el norte y este del continente, amenazan con extenderse a toda el área subsahariana, como demuestran los atentados de diciembre de 2010 en Nigeria, el último zarpazo a gran escala del terrorismo islamista en África. Una enorme lacra y amenaza internacional que se esconde y crece en lugares inhóspitos del continente, que teje fuertes alianzas con clanes y tribus africanas donde la retórica yihadista recluta muchos adeptos, pero que también se asienta en Estados que organizan, financian o alientan las actividades terroristas. Por todo ello, es indudable que es necesario prestar asistencia a las instituciones estatales en su lucha contra todo tipo de terrorismo, además de incrementar la cooperación para reforzar los servicios de inteligencia o la formación de las fuerzas de seguridad. Además, es imprescindible reducir la pobreza y el subdesarrollo que refuerzan los altos niveles de frustración del que se alimentan las organizaciones terroristas.
Por último, la delincuencia transnacional es otra de las graves amenazas: el tráfico ilícito de recursos naturales, drogas y armas, y, lo que es mucho más grave, el contrabando de seres humanos o la inmigración ilegal atraviesan las frágiles fronteras africanas, debilitan las instituciones y tienen repercusiones directas en el exterior. Como señaló recientemente la vicesecretaria general de Naciones Unidas(11), Asha Rose Migiro, “los vínculos entre la explotación ilícita de recursos naturales y la proliferación y tráfico ilegal de armas son cada vez más evidentes”, y esta relación “es uno de los principales factores que alimentan y agravan los conflictos en África”.
Las Soluciones a la Conflictividad en África
Muchos han sido los avances, alguno de ellos apuntado en este artículo, que ha experimentado África en los últimos decenios, incluido un fuerte crecimiento económico entre 1995 y 2005 basado en el comercio del petróleo y otros recursos minerales, ahora paralizado por la crisis internacional. Sin embargo, aun queda mucho camino por andar.
No es objetivo de este artículo analizar con profundidad las posibles soluciones, pero sí resulta conveniente, a modo de conclusión, esbozar las muchas iniciativas nacionales, continentales e internacionales que están contribuyendo a encontrar una salida a la conflictividad y el subdesarrollo africanos.
En el ámbito interno, la Unión Africana (UA), heredera de la Organización de la Unidad Africana de 1963, se ha centrado desde 2002 en la necesidad de dotar al continente africano y sus naciones de capacidad y de instituciones para afrontar los retos y amenazas en este siglo XXI. Una nueva arquitectura regional, basada en principios democráticos, es imprescindible para alcanzar la paz y la estabilidad; y estas últimas son condiciones necesarias para conseguir un desarrollo sostenible.
En el plano político, la UA defiende a ultranza la soberanía, integridad e independencia de los Estados africanos, máximos y principales responsables de la seguridad, el bienestar y el imperio de la ley en sus territorios, además de la no injerencia en asuntos internos. Sin embargo, la Unión Africana se reserva, según su acta de constitución de 2000, el derecho a intervenir en un Estado en circunstancias de gravedad extrema, genocidio o crímenes de lesa humanidad, si así lo decide la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno. Una decisión consensuada que muestra una clara determinación, sin entrar en términos de aplicabilidad u operatividad, para atender desde África los principales conflictos y desafíos a los que ésta se enfrenta. Hasta la fecha, y además de múltiples estrategias para aumentar los niveles de gobernanza y reforzar los sistemas de prevención, la aportación más firme para instaurar la paz de la Unión Africana fue su misión en Sudán entre 2004 y principios de 2008. Esta misión fue relevada por la actual Operación Híbrida de Unión Africana y Naciones Unidas (UNAMID), que se constituye en la operación de paz más amplia y ambiciosa de ambas organizaciones, además de una iniciativa sin precedentes en pro de la paz en una región africana.
Desde el exterior, África y la Unión Africana se han convertido en foco preferente para Naciones Unidas. Desde finales del siglo pasado, Naciones Unidas ha materializado muchas iniciativas para fortalecer su colaboración con la UA, y facilitar así respuestas oportunas para prevenir, mantener y establecer la paz en África. En la actualidad, Naciones Unidas despliega siete operaciones de paz en el continente –de las 17 que existen en la actualidad en el mundo– con más de 55.000 efectivos en el terreno, al que se unen mecanismos especiales de protección en la región de los Grandes Lagos, Chad o el Sáhara Occidental. Por otro lado, y a través de programas como la Cooperación entre las Naciones Unidas y la Unión Africana o la atención prioritaria a las necesidades de África en materia de desarrollo, está impulsando numerosos proyectos para conseguir la incorporación de África a la economía mundial, para apoyar la consolidación de la democracia y para ayudar a los países africanos en su lucha por la erradicación de la pobreza y lograr, así, un desarrollo sostenible.
Al norte de África, la histórica relación con Europa se ha reforzado a través de políticas de cooperación al desarrollo, que conviven con programas bilaterales entre países con nexos de unión basados en una lengua, cultura o un sistema judicial heredados del pasado colonial. Hoy, las relaciones se enmarcan fundamentalmente en el ámbito de la Unión Europea, y más en concreto dentro de la Política Exterior de Seguridad Común, y están sustentadas en un respeto escrupuloso a las decisiones de la Unión Africana y a sus estados soberanos. En el África Subsahariana, la Unión Europea presta una especial colaboración en el ámbito del buen gobierno y en el reforzamiento del sector de seguridad en países como Guinea-Bissau o República Democrática del Congo; en operaciones militares dirigidas a colaborar en la estabilización de los conflictos, como la misión en Chad y República Centroafricana en 2008; o en la lucha contra la amenaza directa a intereses europeos en las costas de Somalia, donde despliega la operación naval Atalanta para combatir la piratería.
Unión Africana, Naciones Unidas y Unión Europea colaboran y trabajan juntas para conseguir la erradicación de las causas de la conflictividad, pero también otras organizaciones, como la Liga de Estados Árabes o la Conferencia Mundial de Presidentes de Parlamentos, cooperan para conseguir la estabilización y la instauración de la paz en el continente africano. Unos esfuerzos que deben correr paralelos a la redefinición de las relaciones comerciales de África con el exterior, que atiendan a la legalidad de la transacción y que al tiempo vigilen no incrementar los niveles de conflictividad. Este comercio exterior está basado principalmente en los recursos energéticos, del que China, Rusia, Estados Unidos y Europa son sus principales clientes, y, por lo tanto, también responsables directos de que sea la base para el desarrollo de África y su consolidación dentro de la economía mundial.
Sólo de forma global se podrá, a largo plazo, conseguir el objetivo de la seguridad y el desarrollo de África, y para ello es necesario adoptar una estrategia amplia de prevención de los conflictos, asentar el desarrollo sostenible, erradicar la pobreza o instaurar gobiernos democráticos que vigilen por el bienestar, la justicia y la igualdad para las poblaciones africanas. De otra forma, continuarán creciendo los retos y amenazas que se ciernen sobre África y sobre el mundo; seguirán creciendo la miseria, la frustración y las emergencias humanitarias, y millones de africanos subsistirán sufriendo las devastadoras consecuencias de décadas de conflictos. Los avances son significativos en todos los ámbitos, los esfuerzos continentales e internacionales notables, por lo que el final de este proceso no debería estar ya demasiado lejos.
BIBLIOGRAFÍA
- Centro Superior de Estudios de la Defensa. Ministerio de Defensa del Gobierno de España. La importancia geoestratégica del África Subsahariana. Monografía núm. 117. Madrid, 2000.
- Dirección General de Relaciones Institucionales. Instituto Español de Estudios Estratégicos. Ministerio de Defensa del Gobierno de España. Respuesta europea y africana a los problemas de seguridad en África. Grupo de trabajo núm. 4/09. España, 2010.
- Kaldor, Mary, Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global, Tusquets, Barcelona, 2001.
- Mateos, Oscar (Ed.) Paz y seguridad en África Subsahariana. Editorial: Los Libros de la Catarata. España, 2009.
- Mateos Martín, Oscar. África, el continente maltratado. Guerra, expolio e intervención internacional en el África Negra. Escola de Cultura de Pau de la Universitat Autònoma de Barcelona.
- Peñas, Francisco Javier (coord.) Africa en el sistema internacional: cinco siglos de frontera. Editorial: Los Libros de la Catarata. España, 2000.
- Ruiz-Giménez Arrieta, Itziar. La historia de la Intervención humanitaria. El imperialismo altruista. Editorial Los Libros de la Catarata. Madrid, 2005.
- Walzer, Michael. Reflexiones sobre la guerra. Editorial Paidos Ibérica. Barcelona, 2004.
(1) Fuente: Programa de Desarrollo de Naciones Unidas en www.undp.org
(2) Failed States Index 2010 de Fund for Peace publicado por la revista Foreign Policy, disponible en
www.fp-es.org/estados_fallidos_2010/index2010.html
(3) Teoría recogida en el ensayo La política como vocación de Max Weber, publicado junto con La ciencia como vocación en el libro El político y el científico (1918).
(4) Declaración del Secretario General de Naciones Unidas ante la Asamblea General el 21 de marzo de 2005 sobre el informe "Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos", disponible en www.un.org/spanish/largerfreedom/statemente.html
(5) A inicios de la década de los 90, la Organización para la Unidad Africana (OUA) –refundada en 2002 como Unión Africana (UA)–, puso en marcha un mecanismo de prevención, gestión y resolución de conflictos, y acordaron que era necesario crear y fortalecer una nueva forma de gobernabilidad en África. Su Plan Estratégico 2009-2012 señala que “centrará sus esfuerzos en alcanzar el buen gobierno, la democracia, los derechos humanos y en adoptar un enfoque basado en el derecho al desarrollo (...). En este ámbito, sobre la base de las instituciones y los organismos existentes, la Comisión deberá promover y facilitar el establecimiento de una arquitectura apropiada para la promoción del buen gobierno”.
(6) Resulta de especial interés leer el intenso discurso de la Profesora Florence Oloo, de la Universidad Strathmore (Kenia), “Soluciones africanas a problemas africanos”, que impartió en Madrid en 2008. Disponible en www.harambee.es/docs/docs/conferencia_Florence_Oloo_26_dic_2008.pdf
(7) En 2011, Zimbabue, Nigeria, República Centroafricana, Chad, República Democrática del Congo, Yibuti, Benín, Camerún, Cabo Verde, Gambia, Liberia, Madagascar, Níger, Uganda y Zambia celebrarán elecciones para renovar sus respectivos gobiernos presidenciales.
(8) Informe del Secretario General Seguridad sobre “Seguridad, paz y desarrollo: el papel de las Naciones Unidas en apoyo de la reforma del sector de seguridad” (A/62/659-S/2008/39, 23 enero 2008), disponible en www.un.org/spanish/docs/report08/repl08.html
(9) A/50/2005 de 21 de marzo de 2005. Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. Disponible en www.un.org/spanish/largerfreedom.html
(10) Conflict Barometer 2010, del Heildelberg Institute for International Conflict Research, disponible en
http://hiik.de/en/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2010.pdf
Chile y el Estancamiento Poblacional: Un Análisis desde la Perspectiva
de la Política Exterior*
Por Roberto Ruiz P.
Los datos conocidos sobre crecimiento poblacional de Chile no son alentadores. Desde mediados de la década pasada y con un promedio de 1,8 niños nacidos por mujer, éste no cubre la tasa de reemplazo necesaria para alcanzar una estabilización demográfica. Al contrario, con apenas un aumento de 2 millones de habitantes en diez años, nuestro país aparece entre los que menos crecen en la región, acusando una tendencia de descenso de la natalidad y estancamiento demográfico con efectos de envejecimiento de su población.
Encaminado en la dirección de países desarrollados, el modelo de involución demográfica de Chile abre interrogantes no menores y en diversos ámbitos, partiendo por el retraso que anotan las políticas públicas para contrarrestarlo. Las medidas implementadas han privilegiado “impulsos secundarios” similares a los de países europeos, como el fortalecimiento de las políticas de salud, de género o incremento de salas cunas. Se trata de un puñado de medidas orientadas en la senda correcta, pero insatisfactorias y sin resultados efectivos en términos demográficos, ya que marginan una serie de instrumentos a los que debiera dársele espacio. Uno de ellos, sino el más importante, es la promoción primaria de incentivos hacia y dentro del núcleo familiar como el espacio vital y natural, aunque no único, del desarrollo de políticas de revitalización demográficas, que apunten a maximizar la calidad y la eficiencia económica de las políticas mencionadas (impulsos primarios).
En líneas gruesas, las medidas implementadas por el Estado se encauzan en la misma dirección adoptada por naciones desarrolladas (estímulos económicos), pero ante los magros resultados de éstos, lejos están aún de legitimarse como las correctas. Las tasas de natalidad en dichos países muestran resultados insatisfactorios, generando dudas de fondo sobre la viabilidad a los planes en ejecución.
Los efectos del decrecimiento poblacional en Chile serán transversales y comprometerán una serie de variables internas, pero también algunos de los énfasis de nuestra futura política exterior en el mediano y largo plazo, ya que a diferencia de Europa, nuestro proceso ocurre en un contexto regional con países que muestran un diferente desempeño demográfico. A ello hay que agregar la especificidad del caso chileno, marcado por una agudización de las diferencias poblacionales con sus vecinos, mala distribución poblacional interna, vulnerabilidad de regiones extremas, latencia de tensiones e históricas dificultades para articular una verdadera integración regional.
No debe olvidarse el escenario internacional en el cual ocurre este fenómeno. Al ser Chile un mercado pequeño, alejado de los grandes centros de poder, con un PIB regional menor al 10%, una población más estancada que la de la mayoría de sus vecinos y con una serie de características geográficas e históricas que le convierten en una isla, el efecto podría terminar alterando algunas de sus posiciones en la relación con otros países.
No es un misterio que Chile ha tendido a mantener históricamente un perfil "único" dentro de la región, esforzándose por relacionarse en un esquema de igualdad con países mayores que él. Ha llegado, incluso, a sostener posturas retadoras con las potencias, sus alianzas han sido más bien implícitas y sus relaciones internacionales se han basado en la creencia de la “especificidad” o el “liderazgo de concepto” de su modelo.
Aún así y a pesar de la cierta lejanía e independencia que demuestra respecto de las corrientes imperantes en ella, el modelo chileno, sin embargo, ha sido presa de una serie de pensamiento, modas y estilos de los países desarrollados. Fundamentalmente de Europa y, en las últimas décadas, de EE.UU. Las políticas demográficas son un claro ejemplo de lo anterior.
Es en este marco histórico y de percepciones de política exterior que el desenvolvimiento poblacional desempeña un factor para los análisis de política exterior. Las interrogantes son diversas, aunque todas apuntan a resolver una pregunta de fondo: ¿Cuál y como será la viabilidad externa de Chile en 30 años? En otras palabras, ¿Será más seguro que hoy? ¿Estará mejor preparado para los desafíos económicos del futuro? ¿Tendrá más influencia política? ¿Qué efectos tendrá el debilitamiento poblacional en materias de seguridad externa? ¿Habrá espacio para que este fenómeno sea atendido globalmente o, en el mejor de los casos, debemos priorizar acciones regionales?
I. Cambios demográficos mundiales
El incremento poblacional mundial persistirá en los próximos decenios. Para el año 2025 ascenderá a 7.300 millones, y al 2050 a 9.400 millones. Gran parte de este crecimiento estará concentrado en países en desarrollo, en un proceso determinado por dos factores: un cambio de moda en la fertilidad y un proceso de urbanización global
Respecto de ellos, dos son los comportamientos destacables: países con altas tasas de natalidad, como Nigeria con 6,5 nacimientos por mujer o la República Democrática del Congo con 6,6, continuarán incrementando su población al menos durante dos generaciones más. Un segundo grupo está formado por naciones como Brasil (2,5 % tasa de natalidad), Egipto (3,6%), China (1,8%), India (3,4%) e Indonesia (2,7%), que acusan una reducción de su tasa de natalidad, pero seguirán creciendo en términos absolutos durante una generación más.
Países desarrollados en cambio tienden a bajas tasas de natalidad, envejecimiento y decrecimiento poblacional. La mayoría de los Estados pertenecientes a la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) acusan una tasa de natalidad negativa, siendo Italia y España (1,2%) los más deprimidos. Alemania disminuye cada año en 0,1% su población, mientras que Gran Bretaña y Francia anotan una tasa de natalidad que con gran esfuerzo fiscal apenas alcanzan el umbral de la tasa de reemplazo. Rusia se apresta a entrar a una época de decrecimiento poblacional y en Asia, países como Japón y Singapur se encaminan hacia la misma dirección. En Estados Unidos la población muestra apenas un crecimiento leve, siempre debido a una corriente inmigratoria que no ha cesado y a un ligero crecimiento de su tasa de natalidad.
II. Datos en la región
En el caso de América Latina, se advierte una propensión general de caída en la tasa de crecimiento demográfico, aunque sin un carácter homogéneo. Perú, Bolivia, Colombia y Brasil continuarán en las próximas décadas con tasas de crecimiento poblacional notoriamente superiores a la de Chile. Con un incremento absoluto de apenas cinco millones de habitantes al año 2045, nuestro país no logrará superar los 22 millones de habitantes a esa fecha, un fenómeno que contrasta lo que ocurre a su alrededor.
Población total de América Latina y por países seleccionados (en miles)(1)
1995
2005
2015
2025
2035
2045
Total América Latina
472.906
546.657
616.525
685.579
741.129
784.510
ARGENTINA
34.779
38.592
43.498
45.732
48.177
49.972
BOLIVIA
7.482
9.427
7511.411
13.268
14.891
16.204
BRASIL
162.019
187.601
211.284
230.516
244.671
253.549
CHILE
14.395
16.267
17.865
19.129
19.914
20.195
COLOMBIA
38.259
44.907
50.666
55.696
59.481
61.790
PERU
23.857
27.254
30.526
33.765
36.463
38.374
Proyección de la población de Chile y sus países vecinos(2)
1995 2005
2015 2025
2035 2045
En efecto, este escenario queda aún mejor definido al comparar las cifras de Chile con sus tres países vecinos, lo cual permite una radiografía más clara sobre el dispar rendimiento demográfico en esta esquina del continente. Si en 1995 la población chilena equivalía a un 17,88% de la población total de los cuatro países (Chile, Argentina, Bolivia y Perú), en el año 2045 ella disminuirá a un 16,19%, es decir, casi dos puntos porcentuales menos.
III. Importancia de la Demografía en la Política Exterior: ¿Es un factor?
Quien quiera explorar tendencias internacionales en política exterior, hace bien en acudir a la herramienta demográfica. Sus pronósticos forman parte de las pocas suposiciones seguras de análisis en este ámbito, ya que quienes en 20 ó 25 años podrían llegar a ser padres, ya tienen que haber nacido hoy. Las expectativas de vida cambian muy lentamente y en ese marco asistimos a una variable futura de proyecciones medianamente seguras.
Por lo mismo, los análisis en ese campo permiten diagnosticar escenarios futuros y dan tiempo para evaluar y concretar políticas públicas preventivas, un asunto importante en el ámbito de la política de seguridad.
Es por ello que la demografía ha dejado de ser un tabú como instrumento de análisis de política exterior, lo fue durante largas décadas en la Europa de posguerra, bajo la sombra de su manipulación por parte del nacionalsocialismo como factor de poder, proyección, dominación e influencia. Con el derrumbe del Muro de Berlín, las percepciones cambiaron y los análisis demográficos en Europa, desde luego también en EE.UU., comenzaron a ocupar un papel cada vez más preponderante como tema de estudio de política exterior. Confirmado el pronunciado descenso poblacional en el viejo continente, el tema apoderó la atención pública y de estar recluido a discusiones y foros académicos, pasó a formar parte de la agenda política contingente. Al comienzo, el enfoque fue analizar el problema como un asunto de política interior. Temas de previsión social (contrato generacional), de los sistemas de salud y de las políticas del mercado laboral, acapararon y siguen despertando el mayor interés en el área. Fue no obstante la creciente inmigración de origen musulmán y africano y las desiguales tasas de natalidad entre Europa y aquellos mundos lo que impulsó un renovado interés por establecer una relación entre los aspectos demográficos, de política exterior y de seguridad.
1. Como factor militar
Con todo, es necesario formular una prevención con el fin de situar la variable demográfica en su justo peso. Como factor de estudio, los análisis demográficos han disminuido su influencia en los debates actuales sobre poder militar de los Estados. Los cambios de una población, su estancamiento o envejecimiento, por enumerar tendencias, ya no tienen un efecto directo e inmediato en los juegos de relaciones de poder militar entre Estados. La cantidad de habitantes de una nación no constituye en la actualidad un factor de poder que emule al que ella tuvo desde los tiempos de las guerras napoleónicas hasta 1945. En aquellas épocas el “recurso humano” desempeñaba un rol gravitante en los análisis militares. Grandes poblaciones equivalían en la antigüedad a “reservas inagotables” de poder militar y económico, el incremento poblacional estuvo durante siglos indexado a una idea de poder del Estado “bélico”. Una población grande y creciente era visto casi como una condición sine qua non del poder militar y económico.
Los procesos de producción y las formas de conflictos modernos dejaron atrás la era de los Ejércitos de masa y las multitudes en campos de batalla. Nuevas capacidades operacionales tales como la ofensiva, movilidad y velocidad, sistemas de mando y control, doctrina operacional y unido a ello, supremacía tecnológica, fueron adquiriendo cada vez más relevancia como factores de predominio militar de un Estado por sobre otro.
La variable demográfica en consecuencia ha dejado de ser considerado un factor de orden militar como lo pudo haber sido en el siglo XIX y principios del siglo XX, para ser considerado un factor que atañe a la Seguridad de los Estados. De esta forma la Seguridad es un concepto más amplio y que considera todos aquellos fenómenos que tras la guerra fría, han tendido a englobarse bajo el término “amenaza”, con títulos de “nuevas amenazas”, “amenazas emergentes” o “amenazas tradicionales”(3), pero fenómenos como las pandemias, el terrorismo, desastres naturales, la pobreza extrema, la exclusión social, son considerados también pero como preocupaciones de la seguridad de los estados(4).
2. Como factor político
Los efectos de los cambios demográficos para la paz y seguridad de la región no han sido analizados suficientemente. Procesos de crecimientos demográficos inorgánicos en un país podrían alentar conflictos internos, exportando sus efectos si los regímenes fracasan ante las múltiples tareas que ello demanda. Aquellos países con un vigoroso incremento demográfico, no es el caso de Chile, tendrán por delante el desafío mayúsculo de satisfacer las necesidades básicas de sus habitantes. Tan simple como dotarlos de infraestructura, servicios básicos y asegurarles suficientes plazas de trabajo. El riesgo del fracaso podría alentar brotes de conflictos sociales y políticos internos, con efectos expansivos no cuantificados para países vecinos, comenzando por las regiones fronterizas.
Disputas fronterizas por el acceso a recursos naturales, comienzan también a ser incorporados como indicadores de riesgo político. Sobre todo los recursos hídricos compartidos han acrecentado su importancia como factor de discordia entre comunidades locales y proyectos mineros y agrícolas de gran magnitud. Otro problema no resuelto lo constituye también el uso y aprovechamiento de aguas compartidas, especialmente en regiones de escasa pluviometría y alta demanda industrial.
También procesos de corrientes de migración interna y externa en volúmenes superiores a las posibilidades de los receptores podrían poner en riesgo las capacidades institucionales y físicas instaladas. Sobre todo importante es iniciar estudios sobre la salud demográfica que muestran las regiones fronterizas, focos prioritarios y primarios de migración regular e irregular. En este caso, las variables deben propender a analizar la presión demográfica sobre ellas, sus características y como ella impacta en su desenvolvimiento económico.
Sin embargo, este cuadro debe considerar las oportunidades derivadas de las diferencias económicas y demográficas entre naciones vecinas. La tendencia es que los Estados pobres o en vías primarias de desarrollo dispondrán de crecientes contingentes de población joven, con dificultades de inserción laboral y por lo mismo mayor disposición a la migración. En cambio, países en la región con mayor nivel de desarrollo, con una población en vía de envejecimiento y encaminados hacia el decrecimiento numérico, comenzarán a apreciar una inmigración de contingentes poblacionales jóvenes. De esta manera la ecuación podría ser que mientras los primeros se verán alentados a exportar población con el fin de disminuir las presiones sociales, otros podrían encontrar la oportunidad de “importar” poblaciones que contrarresten la baja de la natalidad interna.
IV. Demografía y Seguridad: una relación necesaria
Sobre la relación entre Seguridad y Demografía son escasos los consensos, pero antiguos los esfuerzos. Perdura en el tiempo el “Ensayo sobre el principio de la población (1798)” de Thomas Malthus, a través del cual sostuvo la tesis que mientras la población humana crecía en progresión geométrica, los medios de subsistencia lo hacían en progresión aritmética (malthusianismo). Esto llegaría a un punto tal que la población no encontraría recursos suficientes para su subsistencia, lo cual se conoció como el “siniestro maltusiano”. Con el fin de prevenirla, Malthus recomendó a los Estados aplicar medidas radicales de control de la natalidad.
Si bien esta visión trágica fue aminorando con el desarrollo de la industria agropecuaria, el problema de la escasez de alimentos no se ha descartado como un riesgo global. Según datos de la OMS, anualmente fallecen 20 mil personas de inanición y son casi 800 millones de personas que padecen de hambre, constituyendo uno de los objetivos de la ONU su reducción a la mitad en los próximos 5 años(5).
Sin embargo, en el debate político y científico aparecen también otros factores de riesgo para la seguridad:
1. ¿Existe algún vínculo entre desarrollo demográfico y seguridad?
El proceso de urbanización que vive la población mundial, añadido al de las migraciones y la presión sobre los recursos naturales, presagian nuevos riesgos y formatos de hipótesis de conflicto. En su expresión más extrema, la guerra, conduce a tesis de operaciones militares diferentes a los tradicionales, anidadas en centros urbanos y en torno a bienes naturales vitales para la vida humana. Ello plantea exigencias en materia doctrinaria y también armas afines a esta nueva realidad. La guerra en Irak es un ejemplo de aquello.
Incluso, en un escenario de “guerra fría” los focos más peligrosos se trasladarán a las ciudades, cada vez más determinantes económica y políticamente para los países. Los anillos suburbanos de los países en desarrollo, en su gran mayoría empobrecidos, serán más sensibles a convertirse en áreas de reclutamiento para luchas radicalizadas y revolucionarias.
Por otra parte, avances tecnológicos en las comunicaciones y en el transporte han facilitado las corrientes migratorias “circulatorias”, es decir, sin vínculos ni disposición a establecerse en los países de destino sino por el tiempo necesario para sortear alguna necesidad coyuntural. Esto permite incorporar en este ámbito la posibilidad que minorías éticas y/o extranjeras jueguen un papel cada vez más importantes en la vida social, política y cultural de los países, y en este sentido que de ellas surjan activistas estratégicos para sus propios Estados.
Presiones demográficas podrían alentar conflictos también sobre ciertos recursos naturales. Por ejemplo, el control sobre el agua en zonas desérticas la puede convertir en un medio de presión de gran efectividad. Sobre todo en países del tercer mundo esta hipótesis surge como un factor de poder y también de vulnerabilidad a la estabilidad.
2. ¿Cambios demográficos pueden afectar la seguridad interior del Estado?
Factores demográficos influirán en que países con baja y alta tasa de natalidad, deban verse obligados a desarrollar otras “fuentes de poder nacional”. Países con bajo crecimiento poblacional privilegiarán sus estrategias militares poniendo más acento en el desarrollo tecnológico y en la profesionalización de sus cuerpos armados, y menos en el grueso y número de efectivos militares. Un claro indicio de lo dicho ocurre en Europa Occidental, cuyas Fuerzas Armadas han transitado desde un concepto basado en Servicios Militares masificados a otro de menor número, más profesionalizadas y enfocadas a escenarios bélicos en las regiones “europeriféricas”. La reducción del personal militar ha sido compensada con la introducción de armas de alto desarrollo tecnológico, sumado a un aumento de la inversión en la instrucción militar.
Países que acusan un menor crecimiento poblacional optarán por compartir con países afines gastos en el desarrollo de nuevas armas. En cambio, aquellos sin los recursos necesarios, como Rusia, podrían optar por asentar su propia política de seguridad en el desarrollo de armas de destrucción masiva.
En cambio, los países con alta tasa de natalidad fundarán su fortaleza militar en el tamaño de sus Fuerzas Armadas. Países multiétnicos advierten en el Servicio Militar obligatorio un modo de lograr la cohesión social en torno a una identidad común.
3. La variable demográfica como un factor de política exterior en regiones fronterizas. El extremo norte y sur de Chile: dos hipótesis, dos consecuencias
a) El extremo norte
Disminución poblacional en Arica(6)
La población en la región de Arica y Parinacota es de 189.644 habitantes, concentrándose un 98% en la comuna de Arica. Según datos del INE, Arica es la única región que en estos años ha perdido población, de hecho mientras en Chile la población absoluta ha aumentado en un 7,5%, de Arica y Parinacota han emigrado más de 12 mil personas, es decir una caída de un 6,5% de su población. El desempleo y la baja en el índice de actividad económica acumulado en los últimos dos años (21%), son razones invocadas que explican la fuga de personas a otros puntos del país.
Desde el punto de vista étnico la región cuenta con un gran porcentaje de etnia aymará (83,9% a nivel nacional entre la región y Tarapacá) y quechua.
La condición “transfronteriza” de la región se ha traducido en que 53,6% del total de residentes extranjeros en la Región de Arica y Parinacota provienen de Bolivia, mientras que el 32,1% lo son del Perú.
- Aumento poblacional en Tacna
Tacna ha experimentado un sostenido crecimiento poblacional en los últimos 20 años. De similar población a Arica, al cabo de dos décadas casi dobla en población a esta ciudad. La región entera (Departamento de Tacna) cuenta con 288.781 habitantes según el censo realizado en el 2007 por el Instituto de Estadísticas de Perú. Se encuentra entre las 5 regiones menos pobladas de ese país, pero registra una tasa de crecimiento anual de 2%, la cuarta más alta de dicho país.
La mayor parte de la población de la región se concentra en la ciudad de Tacna y sólo un 9% de ella vive en zonas rurales, siendo uno de los índices más bajos a nivel nacional, sólo superado por Lima y Callao.
Desde mediados del siglo XX, la región registra niveles elevados de inmigración, al punto que el censo de 1993 acusó un 44,1% de población de Tacna nacida fuera de la región. Mayor parte de los inmigrantes a esa región provienen de la zona del Puno, es decir, de la alta sierra andina peruana.
Su rápido crecimiento tiene que ver con la fijación de un estatuto de franquicias especiales, una migración rural proveniente de la sierra peruana fruto de períodos largos de violencia política en las regiones andinas (Sendero Luminoso), el consecuente detrimento de las condiciones económicas y con externalidades positivas que, en su condición fronteriza, recoge del norte chileno.
- Cambios demográficos en Bolivia
Con algo más de 10 millones de habitantes, la población boliviana ha experimentado un importante repunte desde mediados del siglo pasado, con un incremento de más de un 300% y una modificación radical de su localización, características que se manifiestan en su traslado territorial y en la concentración masiva de ella en las áreas urbanas, en desmedro de la rural.
Un segundo fenómeno es el quiebre del eje demográfico alineado de Norte a Sur ( La Paz, Oruro, Cochabamba, Sucre y Potosí), a otro de carácter horizontal, que se desplaza de Este a Oeste (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz). No sólo aumenta la población, sino que se observa un flujo poblacional del occidente hacia el oriente boliviano.
En tercer lugar, de ser un país abrumadoramente rural, desarticulado y sin estructura de ciudades, Bolivia ha evolucionado a un país con población mayoritariamente urbana, parcialmente articulado y con una estructura de ciudades consolidadas, todo ello en un plazo de menos de cincuenta años. La modificación es notable a partir de mediados del siglo pasado, que coincide con la Revolución de 1952, se acelera el crecimiento a partir de 1976 y se consolida a partir del censo de 1992. Entre aquel y el censo de 1992 se produce un cambio cualitativo en la localización de la población, pues adquiere un carácter predominantemente urbano y sólo a partir de la aplicación de la Participación popular como Política de Estado (1994), se estabiliza y advierte un lento crecimiento de la población rural.Evolución cuantitativa de las ciudades 1900-2001(7)
1900
1950
1976
1992
2001
Chuquisaca
6
4
6
6
9
La Paz
3
9
15
14
25
Cochabamba
9
9
14
15
28
Oruro
2
5
7
8
7
Potosí
3
7
19
10
9
Tarija
1
3
6
5
6
Santa Cruz
4
8
22
32
57
Beni
1
3
10
12
14
Pando
1
1
1
TOTAL
29
48
100
103
156
b) El extremo sur(8)
Población/año
1920
2002
Porcentaje de crecimiento
Magallanes
28.690
150.826
425,7%
Tierra del Fuego (parte chilena)
2.635
6.904
162,0%
Tierra del Fuego (parte argentina)
2.608
101.071
3775.4%
Con objeto de enfrentar la precariedad de la vida en su zona insular austral, en 1972, la República Argentina aprobó la Ley Nacional Nº 19.640(9) sobre régimen especial fiscal y aduanero para el entonces Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur(10).
La creación de una zona sujeta a un régimen económico particular no fue una novedad; anteriormente, se había creado un régimen especial fiscal y aduanero, derogado por la Ley Nacional Nº18.588. Además, en la misma época los otros estados presentes en el cono sur (Chile y Reino Unido) adoptaron también leyes de fomento productivo.
Sin embargo, la novedad se relacionó con dos aspectos:
- Los propósitos del régimen se relacionaron más con imperativos geopolíticos que propiamente económicos, como el poblamiento del territorio y el desarrollo tecnológico nacional. Lo primero surgió como una necesidad frente a los otros estados. Se incentivó la instalación de población argentina en una región donde se registraba una gran comunidad extranjera, particularmente chilena(11). A partir de mediados de la década de los ochenta, el fin del conflicto del Beagle, desplazó la preocupación argentina hacia la presencia británica en las Malvinas/Falklands; para demostrar la ‘ilegitimidad’ de la misma, se hizo necesario aumentar la población en toda la Patagonia. Igualmente, se buscó el establecimiento en Tierra del Fuego de industrias de avanzada que permitieran al país contar con las tecnologías más modernas.
- Lo segundo es la permanencia del régimen de incentivos. Pese a los avatares del desarrollo político y económico argentino y a las dificultades financieras del país, éste se ha mantenido. Nuevas leyes (Ley 19.640) fijaron un sistema de exenciones impositivas y franquicias arancelarias para las actividades desarrolladas en Tierra del Fuego. Por un lado, favoreció la llegada de bienes de consumo y materiales de construcción, compensando los sobrecostos de transporte derivados de la ubicación de la provincia respecto de los centros productores del país; con ello, se dio un primer impulso al comercio y la edificación.
Además, se posibilitó la radicación de empresas de transformación de materia prima importada, con lo que se instalaron firmas productoras de aparatos electrónicos y electrodomésticos, empresas textiles, plásticas, etc., que modificaron substancialmente el esquema económico de la región e impulsaron un vigoroso crecimiento.
Finalmente, su implementación se ha complementado con otros regímenes de excepción a favor de la zona austral (promoción de abastecimiento eléctrico, promoción para puertos patagónicos, subsidios al combustible de la Patagonia, subsidio de gas en la Patagonia, subsidio al tráfico aéreo) y con generosos regímenes de subsidio de gasto administrativo y político y de obra pública.
La inversión aumentó la demanda de mano de obra y atrajo un nuevo flujo migratorio. Asimismo, el efecto multiplicador de la inversión industrial favoreció la expansión del sector comercial, el transporte y las comunicaciones, y los servicios en general. El comercio amplió y diversificó su oferta, respondiendo a la demanda de la población local y manteniendo para el visitante el atractivo de los artículos importados.
En este sentido, el régimen legal a partir de 1972 puede considerarse exitoso; la población de la parte argentina de Tierra del Fuego (40% del territorio de la isla) creció desde los 15.000 habitantes de 1968 (8.000 en Río Grande, 5.677 en Ushuaia y 100 en Tolhuin), hasta los más de 140.000 en la actualidad (75.000 en Río Grande y 65.000 en Ushuaia).
Las estimaciones cifran la sola población de Ushuaia en cerca de 200.000 habitantes para el año 2020 (gracias a una inmigración interna de cerca de 5.000habitantes/año).
Por comparación, la población chilena al sur del estrecho de Magallanes se ha mantenido constante en alrededor de 10.000 habitantes.
El efecto del incremento de población, unido al abandono relativo de la parte chilena, ha tenido efectos perniciosos en otras áreas, como inversiones en infraestructura favorables a la conectividad entre Argentina continental y la parte argentina de Tierra del Fuego. El impacto de estas medidas ha incidido directamente en el diseño de algunas inversiones en la región. Tal es el caso por ejemplo de la infraestructura vial, que se ha visto determinada por los flujos de tránsito mayoritariamente entre la Provincia de Santa Cruz (Argentina) y su sector de Tierra del Fuego. Dicha política ha conducido a que los servicios de control (particularmente Aduana y SAG) no puedan ejercer su función respecto de las mercaderías que circulan, por territorio chileno, entre la Argentina continental y la parte argentina de la Tierra del Fuego. Para efectos aduaneros y sanitarios, la parte oriental de la Tierra del Fuego chilena es un área no sometida al control de las autoridades chilenas.
A diferencia de lo que ocurre en el tráfico Chile-Chile, donde los buses, camiones y vehículos chilenos se encuentran sometidos a las normas locales, el tráfico Argentina-Argentina está exonerado de impuestos, incluyendo el paso de Primera Angostura. Tributariamente, las actividades en la parte oriental de Tierra del Fuego tampoco responden a la soberanía chilena.
La perpetuación de la diferencia poblacional lleva a que Tierra del Fuego chilena bascule hacia Tierra del Fuego argentina. La población de Porvenir asiste regularmente a Río Grande, mientras que en la ciudad chilena se han cerrado servicios de salud (desde hace varios años nadie nace en Porvenir) y en la parte oriental de la Tierra del Fuego chilena los accidentes son cubiertos por ambulancias del Hospital de Río Grande.
Esta situación se acrecentará con la pavimentación de la ruta que comunica Primera Angostura con el paso fronterizo de San Sebastián. Cuando ello ocurra no sólo se consolidará la situación de desequilibrio entre los tráficos internos de cada país, sino que también la única ruta pavimentada de la Tierra del Fuego chilena estará a 150 kms de la ciudad principal de esa provincia.
Dado que la policía se sitúa donde se encuentra la población (esto es Porvenir), es fácil concluir que el proceso por el cual la parte oriental de la Tierra del Fuego bascule hacia Argentina se acelerará.
Lo mismo ocurrirá en materia hídrica. El agua que abastece la ciudad de Río Grande (75.000 habitantes) viene de fuentes chilenas y la Cancillería argentina está desarrollando una activa política para asegurar su control.
V. Demografía y Seguridad: ¿Qué hacer?
1. Nueva política de inmigración: A juzgar por los datos demográficos que arrojan las estadísticas, el desempeño de Chile muestra un estancamiento poblacional singular en la región, sobre todo en el ámbito vecinal. Ello incidirá en la seguridad y la viabilidad de sus intereses, objetivos y desarrollo. Encaminado al envejecimiento, apremia el despacho de una nueva política de inmigración, que permita una inmigración de calidad, confiriéndole al Estado herramientas para planificarla según diversas variables. También alistando la estructura económica, legal y social de Chile con miras a evitar conflictos generacionales y prevenir tapones al dinamismo con que debe desenvolverse la economía.
2. Aversión a los cambios. Al haber entrado Chile en una lógica de envejecimiento poblacional, muy probable es que su población comience a mostrar mayor aversión al riesgo, a la innovación, al tiempo que mayor afección a la seguridad y a la propiedad. Sociedades envejecidas prefieren el statu quo, las jóvenes en cambio son más flexibles y con mayor predisposición al cambio. El desafío en este campo para los Estados de las primeras es lograr mantener una cuota de poder suficiente basado en el “soft power”, pues la gran interrogante que subyace en el fondo es si acaso éstos seguirán siendo considerados países de referencia en materia institucional y de desarrollo social.
3. Cooperación en Seguridad. Importante resulta implementar una estrategia de “contención”. Fomentando la investigación y el estudio de la singularidad de Chile según distintas hipótesis de amenaza a su seguridad económica y a su cohesión social. En este campo resulta vital alinear la cooperación internacional con la variable demográfica, apoyando el fortalecimiento económico e institucional de países vecinos y de la región con riesgos de desbordes poblacionales. Se debería apoyar con reformas políticas y económicas a países en desarrollo con altas tasas de crecimiento demográficas. El criterio “Cooperación en Seguridad” debiera estar integrado como un objetivo prioritario de política exterior, desde la asistencia académica al apoyo e influencia en sectores claves de la economía de dichos países.
4. Análisis y planificación en Cancillería. Se deben impulsar sistemas de alertas tempranas que entreguen material válido para el diseño de políticas preventivas. Por ejemplo, determinando y desmenuzando la evolución de las densidades demográficas en las zonas fronterizas de países vecinos, verificar si ella logra (y en que grado) ser absorbida por la economía formal y/o informal, como influye este factor sobre la doctrina de seguridad funcional y territorial, si existen conflictos étnicos y/o sociales al interior de ese país, etc. Nada mejor que delegar esta tarea de análisis y planificación en Cancillería.
5. Los cambios demográficos son en si mismo procesos neutrales desde el punto valórico. Sin embargo, por primera vez la humanidad o parte de ella se enfrenta al envejecimiento, al decrecimiento, en otras palabras a la desaparición. A la fecha las reducciones poblacionales tenían que ver con catástrofes naturales o conflictos bélicos. Cerca está la ciencia de comprender al aumento de la población como una exigencia y un desafío, pero en ningún caso como una amenaza o peligro en términos malthusianos.
6. La esencia del fenómeno de la migración ha ido cambiando con los tiempos. Lejos quedó aquel recuerdo del inmigrante que desembarcó en las costas valdivianas con mujer, hijos, un machete, un serrucho y frente a si un extenso territorio inexpugnable. Hoy el migrante encuentra en el país de destino infraestructura y mantiene estrecho contacto con su país de origen. Eso la convierte en un fenómeno reversible, la expectativa del regreso no se diluye con la llegada al país de destino. Más bien ha dado forma a un tipo de “migración circular”, con estadías temporales que van alternándose entre el país de origen y el de destino. Este fenómeno desafía la capacidad de integración y también en la disposición del migrante a aceptar las condiciones de sometimiento a los cánones locales. Procesos de migración circular germinan en sus efectos en toda su dimensión en las segundas y terceras generaciones de migrantes, sobre todo el desafecto de la patria, individuos de dos mundos, tensiones entre tradiciones locales y aquellas heredadas, etc.
7. Los procesos de urbanización poblacional también deben servir en la definición de estrategias, modelos y diseños en la doctrina militar. Nuevos entrenamientos, nuevas tecnologías, es decir un concepto militar enfocado a un teatro de operaciones básicamente urbano.
8. Desafíos a la cultura jurídica de OO.II. Los cambios demográficos generarán un mayor peso a ciertas regiones en el mundo, que seguro reclamarán mayor representatividad en los organismos internacionales. El desafío para muchas de ellas será conservar los principios y valores jurídicos de la cultura occidental-cristiana en las que fueron creadas. Es probable que valores como la justicia, la libertad, libertad contractual puedan entrar en una fase de tensión, justamente por la calidad de comprensión proveniente de estas nuevas regiones más pobladas. Probable es que los impulsos culturales de países tan diversos, como la India, China, del África y los mismos países árabes puedan tratar de imponer sus propios matices en temas como, por ejemplo, los derechos humanos. La pregunta es si acaso los marcos institucionales de los OO.II. perdurarán, serán modificados o simplemente reducidos a la luz de la mayor influencia que podrían jugar las regiones más pobladas aludidas.
(1) Fuente: CELADE (Centro Latinoamericano de Caribeño de Demografía). Sitio Internet: www.eclac.org/publicaciones/xml/4/32634/OD-3-cuadros-tables.pdf
(2) Cuadros elaborados por autor en base a fuentes de CELADE (ver nota a página 2).
(3) Ministerio de Defensa Nacional. “Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010” p. 130.
(4) Organización de los Estados Americanos. “Declaración Sobre Seguridad de las Américas”; Conferencia especial sobre seguridad en Ciudad de México, Octubre de 2003.
(5) Cumbre Mundial de la Alimentación (FAO), 13-17 noviembre de 1996.
(6) Recuadro extraído del trabajo “ Informe demográfico comparativo de las Provincias de Arica, Iquique, Tacna y Andrés Ibáñez (Santa Cruz), Corporación de Desarrollo de Arica y Parinacota, 2008.
(7) Fuente: Categorías de ciudades, sistema urbano, y bases para una política nacional de asentamientos humanos. Ministerio de Vivienda de Bolivia, Dirección General de Políticas y Normas de Asentamientos Humanos, 2002.
(8) Recuadro siguiente extraído del trabajo “Magallanes: Dinámica económica y demográfica 1960-2006; leyes de excepción para el desarrollo; que hacer y que evitar”, del autor José Vera G.; (Magallania, 2008, Vol. 36(2):63-78.
(9) Sancionada el 16 de mayo de 1972, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado del 2 de junio del mismo año.
(10) Transformada en Provincia el 26 de abril de 1990, mediante la Ley Nacional Nº 23.775.
(11) En 1960, los argentinos constituían la quinta “comunidad” de Ushuaia después de chilenos, italianos, yugoslavos y españoles.
Amenazas Emergentes en un Contexto General
Por Jaime Abedrapo Rojas
¿Es posible una sociedad sin amenazas? Cómo pregunta inicial nos sitúa en la perspectiva de la naturaleza del hombre, ¿podremos evolucionar hasta un nivel en donde la amenaza sea un asunto del pasado? Lamentablemente toda la evidencia nos indica que ello no es posible, porque junto con florecer y consolidarse discursos políticos a favor de la paz mundial y la cooperación internacional, los sistemas de control y seguridad internacionales son desafiados y puesto a prueba por quienes no respetan el orden mundial, mediante actos de agresión o quebrantamientos de la paz.
Por otra parte, para entender el surgimiento de nuevas amenazas es esencial observar las variables del balance de poder global y su evolución, lo mismo en el plano de las ideologías o corrientes de pensamiento que registran nuevas directrices y, en función de ello, nuevas propuestas políticas –que desde una perspectiva evolucionista– no garantizan la paz duradera o el fin de las amenazas a la seguridad.
Por lo tanto, si el escenario internacional es modificado por el cambio de papel de algunos de sus actores centrales, probablemente el sistema arrojará nuevos espacios vacíos de poder y, con ello, la posibilidad de que otros actores los ocupen, generando nuevas amenazas y oportunidades a las cuales los demás actores deben adaptarse.
Por ello, desde que se extinguió la ex URSS distintos actores han ocupado esferas de poder y con ello se ha cambiado –profundamente- el escenario internacional, surgiendo con ello nuevas amenazas al sistema de seguridad, que dicho sea de paso, estaba diseñado para el contexto post Segunda Guerra Mundial. En estos momentos las relaciones internacionales están en una fase de reacomodo, en el marco de nuevos acuerdos multilaterales y en un cuestionamiento de ciertos principios en el orden mundial, con miras a adaptar la legislación mundial a objeto de hacerla eficiente para enfrentar las nuevas amenazas.
Los procesos de adaptación o de modificación de las estructuras internacionales, además de ser una oportunidad para mejorar diseños obsoletos, también traen consigo niveles de confusión, básicamente, por la lectura que desde distintos prismas se hace de los actores o causas que serían la base de las amenazas emergentes. Esto, en gran medida, dependerá de los propios intereses y desde el paradigma que se mire.
En ese sentido, en la actualidad se aprecia con claridad un consenso en la tipificación de algunas amenazas emergentes, pero no ocurre lo mismo al momento de establecer las causas de ella. En efecto, el momento actual se caracteriza por pugnas entre distintos actores centrales del sistema internacional que intentan situarse con el mayor nivel de poder relativo dentro de la estructura política y económica global, que hasta ahora se está conformando sobre la base de la dinámica mundial. En este aspecto, se puede sostener que las amenazas consensuadas se pueden objetivizar, pero en el análisis de los actos por separados, se aprecia ciertos niveles de subjetividad que en cierta manera denotan los conflictos de intereses dentro de un concierto internacional en el cual aún no se tiene claro quiénes son los que escribirán las partituras de un nuevo orden. Un ejemplo de ello, es el rechazo que la comunidad mundial manifiesta a los actos de terrorismo como forma de acción política, sin embargo, ese concepto no se ha podido definir con certeza en el ámbito de la legislación internacional, lo cual conlleva a que la clasificación acerca de quienes ejercen el terrorismo, sea un acuerdo político coyuntural y no jurídico-estable. Ejemplo, las guerrillas en Colombia durante la década del noventa eran clasificadas por Estados Unidos como organizaciones terroristas y la Unión Europea los definía como “grupos armados disidentes”.
En ese sentido, la situación no ha variado en el marco de la convencionalidad que define las amenazas y la pugna de intereses tras ese proceso, sino que el cambio que se aprecia desde el derrumbe del muro de Berlín, el cual significó un vacío de poder en el marco de la imposición de ciertas políticas en el ámbito de la seguridad internacional. En consecuencia, lo propio de este nuevo escenario internacional es la relevancia, que por medio del desarrollo científico – tecnológico, han conseguido actores que antes estaban sosterradamente vigentes, pero el descontrol y el acceso a información por parte de ellos, les permite acrecentar su capacidad de desestabilizar el sistema global y de agentes no estatales con un renovado protagonismo para enfrentar el orden preestablecido, en función de reivindicaciones de todo tipo; nacionalistas, étnicas, religiosas, entre otras. Además, los vacíos de poder y el interés por la riqueza como un fin en si mismo, han hecho realidad el narcotráfico y otras organizaciones criminales, difíciles de neutralizar desde un control meramente estatal en el contexto de una sociedad abierta a la información y a los mercados globales, que permite acentuar las libertades de los individuos frente al Estado, tanto en sus derechos como en sus actos ilícitos.
Desde otra perspectiva, el ámbito de la seguridad internacional desde un prisma amplio se relaciona con amenazas vario pintas, las que van desde los desafíos sociales internacionales hasta los medioambientales. En efecto, bajo una visión multidimensional de la seguridad y atendiendo a que los ámbitos de la política, economía, sociedad, medioambiente y cultura se entrelazan en un todo, se plantea que un mundo con la particularidad de estar siendo gobernado en ámbitos económicos internacionales por Instituciones no democráticas en su toma de decisiones (representativas), por tanto cuestionables en su legitimidad, como las de Bretton Woods y la OMC en un sistema de seguridad representado en el Consejo de Seguridad diseñado a la medida de las necesidades de un mundo post – Segunda Guerra Mundial, generan reacciones de todo tipo frente a esa gobernanza. En ese sentido, las relaciones internacionales se aprecian como un fenómeno de la interdependencia económica en un marco normativo o regulatorio mundial basado en las directrices de las potencias occidentales, ello desde una perspectiva política y económica, que hasta cierto punto ha mantenido en la periferia a una importante cantidad de Estados que no han sido capaces de entrar en los circuitos de intercambio comercial, de crecimiento económico y, sobre todo, de consolidación de su institucionalidad.
Desde otro ángulo de comprensión de las amenazas emergentes, cabe constatar que el modelo de producción mundial, basado en la explotación de los recursos sustentado en el modelo de oferta y demanda ha tendido a replantear la relación entre el hombre y su entorno, llevando a preguntas como ¿resistirá el planeta la actual presión de explotación de sus recursos naturales o una población mundial que sobrepasa los 6 billones de habitantes? En ese sentido y desde una visión sistémica, caben preguntas relativas al desarrollo sustentable, que a su vez demanda una redefinición de las políticas de desarrollo y por tanto de la gobernanza global.
En consecuencia, desde que el escenario de la Guerra Fría fue modificado por la desaparición de una de las superpotencias, el escenario político internacional ha estado en un proceso dinámico de transición hacia otro orden, uno que ha ido consolidando la gobernanza desde las instituciones garantes del sistema económico liberal o aperturista de libre comercio, que a su vez lleva aparejado cuestionamientos al modelo respecto a sus respuestas hacia los actores periféricos del mismo o que no se sienten representados.
La brecha entre los países ricos y pobres tiende a acrecentarse y las demandas sociales desde una perspectiva de “empoderamiento” también van in crecendo, alo que se suma la preocupación por la protección del medio ambiente como reacción al consumo masivo, sobre todo de recursos no renovables, cuestión que se plantea como un tema estructural del sistema productivo mundial, sobre todo si uno de sus principales desafíos es el déficit energético a nivel mundial que evidencia el agotamiento de algunos de los recursos naturales, poniendo en entre dicho la sustentabilidad del crecimiento económico.
En efecto, es por todos conocido que es vital para el desarrollo económico enmarcado en el paradigma modernista, el acceso a fuentes vitales de producción, tales como el petróleo, gas, energía nuclear, entre otros elementos necesarios para la matriz energética de los Estados que en la actualidad se presentan como escasos, en un escenario de aumento explosivo de su demanda. Las tasas de crecimiento de las economías en países de alta población mundial como China e India así lo demuestran.
Todo este abanico de elementos tiene lecturas diferentes y, básicamente, dependerá del paradigma por el cual se lo aprecie para definir las amenazas específicas a nivel mundial, regional y local.
Desde un ámbito global, en el cual el concepto de seguridad ha ido ampliando su mirada, la incertidumbre es parte del sistema, lo cual trae consigo la necesidad de evaluar constantemente los acontecimientos, siendo la estabilidad un valor más preciado que antes. La inestabilidad no sólo proviene del conocido ámbito financiero, sino también por el campo fértil que se presenta -en una sociedad transnacional- la instauración de estructuras criminales o ilícitas, que generan la corrupción de los sistemas políticos, centrándose la problemática en temas de gobernabilidad, representatividad y legitimidad de las instituciones del Estado.
Amenazas Emergentes y Amenazas Asimétricas
En este paraguas de macro tendencias que hemos apreciado, cabe analizar las amenazas que se han ido estableciendo en la agenda global, desde una visión limitada a temas de Defensa, como una manera de acotarlas y orientarlas en último término a la función militar.
La escena internacional tuvo un cambio significativo luego del atentado del 11 de septiembre de 2001, que destruyó el World Trade Center de EE.UU. En este sentido, los Estados además de las amenazas convencionales asumieron con toda claridad la necesidad de ampliar sus servicios de defensa a las denominadas amenazas emergentes, llamadas así porque nacen durante la década de los noventa (del siglo pasado). Estas se distinguen de las otras porque no provienen desde otros Estados, sino que de actores internacionales(1). Nacen, en gran medida, del interior del propio Estado (intraestatal).
Cabe distinguir entre la señalada amenaza emergente y la asimétrica, las que corresponden a un adversario que cuenta con menos recursos, por lo que desarrolla estrategias lejanas a un conflicto abierto. Dentro de sus características centrales están, básicamente, que sus componentes no son definidos, lo cual hace complejo su identificación y no están necesariamente ligados a un Estado.
En este punto, es importante señalar que la amenaza asimétrica no es nueva, sino que siempre ha existido en la medida en que se han enfrentado actores con muy dispares capacidades o balance de poder, sólo que ahora se han hecho más notorias producto de la conformación de poderosos sistemas de seguridad dentro de un contexto de interconexión global. Para los actores periféricos y detractores de la gobernanza no hay viabilidad de enfrentar el sistema desde un conflicto abierto, porque existen acuerdos como en de la OTAN, a los cuales no existe ofensiva militar capaz de doblegar.
Por ello, la comunidad internacional ha puesto especial atención en los Estados “Fallidos” y en los “Canallas”. Los primeros son los Estados que no han podido, por distintas circunstancias, consolidar sus instituciones, careciendo de soberanía o rigiendo con notorias limitaciones, cuestión que permite el actuar de grupos que desafían el poder de las autoridades, creando un espacio propicio para el fortalecimiento de organizaciones y grupos que amenazan el orden preestablecido. En último término, el gobierno no cuenta con el control de su territorio o el monopolio del uso legítimo de la fuerza.
Como ejemplos de estos Estados fallidos cabe mencionar Afganistán, Haití, Somalia, Yemen, Timor Oriental y las Islas Salomón. Sin embargo, la lista puede ser mucho más amplia, lo que dependerá en última instancia del criterio con el cual se evalúe a los Estados. En ese sentido, hay quienes incorporan a esta clasificación a países que se han transformado en ineficaces.
Para la organización independiente Fondo para la Paz, existen más de 60 Estados Fallidos, lo cual significa que unos 2.000 millones de personas(2), viven en uno de ellos, lo que contrasta con la clasificación del Banco Mundial que reconoce a 30, del Departamento Británico de Desarrollo que habla de 46 y de la CIA que menciona a 20. En definitiva, existen distintos criterios para establecer el umbral en que un Estado pasa a ser considerado como Fallido.
Reflexión: el origen de los Estados Fallidos existe, básicamente, desde que el derecho internacional consolida el principio de autodeterminación de los pueblos tras un proceso de cambio en el balance de poder mundial, especialmente, por el surgimiento de las dos superpotencias como resultado de la Segunda Guerra Mundial, ambas interesadas en descolonizar para posteriormente neocolonizar(3). Esta disputa de poderes conlleva finalmente a un cambio cualitativo a nivel de la comunidad internacional, dando paso al fin del colonialismo, cediendo la soberanía a Estados independientes situados en su gran mayoría en África subsahariana. Sin duda, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas (resolución 1514-XV-Carta Magna de descolonización) ello llenó de esperanza a muchas regiones geográficas del mundo que veían por fin terminados sus amarras con las metrópolis, permitiéndoseles hacerse cargo de sus propios destinos. Este hecho, que para muchos tiene incluso una altura épica, mirado desde la distancia, no ha resultado ser todo lo bueno que se esperaba para estos nuevos países.
La existencia aún de variables endógenas que dificultan el fortalecimiento institucional, la mantención de deudas heredadas desde el tiempo de las colonias, entre otras variables, han sido un escenario nefasto para su desarrollo político, económico y social, que hasta cierto punto pasaba desapercibido en el contexto de la Guerra Fría, en donde las superpotencias de alguna manera daban un sustento mínimo de seguridad alimentaria y de defensa a esos Estados en vistas a que no caigan dentro del campo de acción del adversario, situación que en la actualidad ha cambiado ostensiblemente, dejándolos en la periferia del modelo de desarrollo global, cuestión que tendría incidencia directa en la emanación de las amenazas emergentes o no convencionales.
Estados Canallas
Esos Estados son los que se revelan al sistema internacional practicando actos reñidos con la norma internacional. No obstante, se debe tener especial precaución con esta figura, ya que la clasificación de un Estado como Canalla puede tener como principal propósito el mantener un orden internacional bajo la supremacía de ciertas potencias mundiales o regionales o deslegitimar las causas por las que un actor plantea reformas al sistema.
Los Estados Canallas, en términos generales, se caracterizan por tener regímenes dictatoriales o seudo-democráticos en los cuales no se respeta el orden político internacional, cometiendo actos atentatorios a la paz y seguridad internacional. En esta misma línea, hoy se aprecia un alto riesgo para la seguridad internacional en ciertos Estados, ya que se visualiza que pueden tener elementos constitutivos de un Estado Fallido y de uno Canalla, siendo estos percibidos como escenarios fértiles para la generación de amenazas asimétricas de todo tipo. Ejemplo de ello son Estados con capacidad nuclear, que además exhiben regímenes políticos autoritarios de legitimidad cuestionable y manifiestan estar dispuestos a poner en riesgo la paz para obtener algunos de sus objetivos políticos. En este sentido, se podría mencionar a Corea del Norte, el cual figura en el número 34 de riesgo para transformarse en un Estado Fallido, seguido de Pakistán (37), Irán (57) y Rusia (59)(4). Todos Estados que si caen en un descontrol de su territorio, provocarían una amenaza a la estabilidad mundial.
En resumen, dentro de las amenazas no convencionales se sitúan las denominadas emergentes, dentro de las cuales algunas pueden ser asimétricas.
Como conclusión de este marco definitorio, podemos señalar que las nuevas amenazas no son tan recientes ni tan amenazas, ya que muchas han sobre pasado el plano teórico – académico, transformándose en conflictos latentes, de los cuales somos informados a diario.
Amenazas y pugna de intereses
En el listado de éstas nuevas amenazas existen algunas de consenso mundial, tales como el terrorismo. Concepto que aún no tiene definición universal, sin embargo se han establecido ciertos lineamientos para poder identificar cuando estamos frente a un hecho de esas características, por lo demás ciertas organizaciones -bajo acuerdo de distintos Estados- forman parte de un listado de entidades tipificadas como tales. En esta misma idea, serían los actos de violencia contra personas inocentes o no combatientes las que definan como elemento primordial si una acción es terrorista, tras la lógica de alcanzar sus objetivos por medio del terror y la intimidación.
El campo de análisis de estas organizaciones y sus consecuencias jurídicas se complejizan cuando se verifica que tras la acción de estos grupos existe el soporte político, económico y militar de Estados. En definitiva, sería la aplicación de un conflicto asimétrico por parte de un gobierno que no cuenta con capacidad para alcanzar sus objetivos mediante un conflicto abierto. Como ejemplo de esto estaría Hezbollá, grupo que ha sido clasificado como terrorista por EE.UU., Unión Europea e Israel y que estaría siendo financiado y apoyado logísticamente por Irán y, en menor medida, Siria.
Esta relación entre Estados y organizaciones terroristas, se puede observar en una significativa cantidad de conflictos que hoy se desarrollan en distintos teatros de operaciones. Dichas organizaciones son rechazadas por la comunidad internacional en su gran mayoría, pero su acción es difícil de neutralizar, no sólo por su modus operandis, sino que para quienes las patrocinan (algunos Estados) las ven como la única manera de conseguir negociar frente a la gobernanza actual, cuestión que se hace más compleja si es que los motivos últimos estos están en una visión religiosa radical y discriminatoria (fundamentalista) de las relaciones internacionales.
Otra amenaza que se aprecia desde la división del mundo entre centro y periferia, es la relativa a las migraciones descontroladas. Este no es un asunto menor, si consideramos que desde la actual gobernanza se impulsa una fuerte liberalización de servicios, bienes y productos en un marco normativo que permite el libre acceso y desplazamiento de los recursos financieros por el orbe, pero que restringe por razones de seguridad social y económica la libertad de desplazamiento de las personas.
En definitiva, la diferenciación entre quienes están en los denominados países del Norte versus Sur, están incrementando el interés de los segundos por ser parte de las sociedades ricas. Esta migración que intenta adentrarse en los denominados polos de desarrollo afecta principalmente a América del Norte, especialmente Estados Unidos y Canadá, y Europa Occidental, básicamente, porque además de riqueza cuentan con una variedad multicultural que permitiría al inmigrante adaptarse de mejor manera al sistema, sumado a ello la permeabilidad de sus fronteras. Ejemplo de ello es la larga frontera que comparte Estados Unidos con México y la dificultad de controlar el estrecho mar Mediterráneo entre las costas de Marrueco y las Islas Canarias.
No obstante, desde los principales centros urbanos amenazados por las migraciones, se observa un renacimiento de los nacionalismos, los mismos que durante el S. XIX fueron causa primera de las principales disputas territoriales en el mundo. A lo que además se añade el desmembramiento de algunos Estados en Europa Oriental, que han ido estimulando el resurgimiento de la xenofobia, que acciona como contrapeso a los esfuerzos integradores de vastas regiones en el planeta, que hasta ahora registran disímiles niveles de éxito, pero que en todos se observa una cierta resistencia por parte de los nacionalismos excluyentes.
No podemos dejar de mencionar el crimen organizado, fenómeno que se atribuye al enriquecimiento mediante actividades ilegales. Sus efectos son altamente desestabilizadores en el Estado en que operan, ya que su método de actuación pasa por corromper los cimientos de la sociedad, de modo de contar con capas de protección que dificulten el accionar de la ley. Generalmente estas organizaciones se diversifican en su actuar delictual, ampliando su cartera de negocios e interactuando en redes globales. Ejemplo de ello es la trata de blanca, el lavado de dinero, la comercialización de objetos robados o “pirateados”. En este mismo sentido estas organizaciones, según sostiene Transparency International en su informe de 2005, han hecho de la corrupción un problema mundial que afecta a países ricos y pobres, pero que sin duda tiene mayores costos en los Estados en vías de desarrollo, básicamente porque aleja la inversión extranjera y nacional, y debilita la confianza del público en las instituciones(5).
Narcotráfico y Narcoterrorismo
Son de las organizaciones criminales más conocida y emblemática. Éstas tienen bajo su campo de acción el cultivo, procesamiento, tráfico y comercialización de drogas, lo que no sólo trae aparejado el enriquecimiento ilícito y la compra o corrupción de los agentes del Estado encargados de su desmantelamiento y órganos judiciales, sino que además escalan en las esferas políticas financiando campañas y ejerciendo coerción sobre las autoridades que conducen la política del país.
Esta amenaza al sistema político como tal, tiene además repercusiones sociales en el marco de la seguridad ciudadana y nacional, ya que las tasas de criminalidad se expanden a todo nivel dentro de la estructura societal, y además cuestiona las bases de la representación ciudadana que legitiman el sistema democrático, toda vez que los narcotraficantes pueden tener influencia incluso para imponer candidatos corrompiendo así las instituciones políticas.
Proliferación de armas de destrucción masiva
Los vacíos de poder registrados desde el fin de la era bipolar han permitido que actores, antes irrelevantes en el escenario internacional, tengan acceso a armas de destrucción masiva, tanto porque no existe capacidad de controlar a los Estados en su producción como por la amplia oferta generada después del derrumbe del muro de Berlín, el que dejó a Estados empobrecidos con abundante material de guerra, siendo éstas muy requeridas en un escenario internacional con vacíos de poder. Es decir, se dio un contexto altamente riesgoso: Estados pobres con armas, con poca capacidad de control sobre las mismas y muchos grupos fundamentalistas, étnicos y organizaciones criminales deseosos de adquirirlos.
A dicha situación debe añadirse el bajo presupuesto que demanda la producción de armas químicas y bacteriológicas con gran capacidad para hacer daño. En este sentido, este tipo de armas se ha expandido horizontalmente por todo el orbe, haciendo de su control un asunto casi imposible, y existiendo pistas de un mercado negro de armas nucleares heredada por la ex URSS, la cual tras su desmantelamiento permitió que distintos agentes se apropiaran de ese material y lo pusieran a disposición del mejor postor, sean estos Estados Canallas, grupos terroristas, narcotraficantes, bandas de crimen organizado, otros.
Otro elemento, clasificado como un medio posible para generar daño colectivo desde la perspectiva de la interconexión global, es la guerra informática (Ciberguerra), en la cual la información es lo esencial para conocer al adversario. La seguridad en estos sistemas aparece como fundamental para contrarrestar los objetivos de los grupos terroristas, organizaciones criminales y otros que se pueden servir de la red para obtener información usada en contra de algún agente estatal o instituciones multilaterales. Además, se presenta la amenaza de un eventual ataque a la estabilidad del sistema mediante la confección de un caos informático que pudiera tener consecuencias impredecibles en el ámbito financiero, político y social de la sociedad interconectada.
Todas estas amenazas desde la perspectiva de la defensa y seguridad, conlleva a preguntarnos acerca de cómo protegernos. Las respuestas son muchas y los ámbitos de acción también, ya que sin duda necesitan de un trabajo conjunto a nivel estatal y, sobre todo, interestatal con esfuerzos para generar sistema multilaterales tendientes a brindar seguridad respecto de estos temas.
Observando la complejidad de la situación y entendiendo que ésta trae consigo aristas multidimensionales, es menester adoptar una perspectiva acerca del asunto y un nivel de análisis. En este sentido, adoptaremos la función militar y la realidad americana en relación a éstas amenazas presentes en la agenda internacional.
El Sistema Internacional y la Prevención de los Conflictos
La seguridad colectiva de Naciones Unidas está fundada en la prohibición de la amenaza y uso de la fuerza en las relaciones internacionales, en el Capítulo VII de la Carta se encuentra el sistema en comento, otorgando atribuciones al Consejo de Seguridad para decidir medidas, incluso armadas, vinculantes para todos los miembros.
En este sentido, el órgano rector encargado de establecer las amenazas a la paz es justamente el Consejo de Seguridad, además de tener la capacidad de tipificar un acto como agresión o quebrantamiento de la paz (Art. 39). En este punto, es menester soslayar el alto grado de discrecionalidad que posee el órgano, fruto de su eminente carácter político. Por ello, se puede concluir que una de las aprensiones que se tienen con el sistema, es que un órgano político está encargado de interpretar y resolver respecto de la legalidad internacional, pudiendo generar ello espacios de impunidad o de injusticia en sus determinaciones.
A lo anterior se suma que, producto de las pugnas de poder entre las potencias miembros del Consejo, suelen neutralizarse y no brindar respuestas a las exigencias relativas a la mantención de la paz y seguridad internacional.
En ese sentido, los miembros permanentes (China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Rusia) en sus resoluciones están bajo una lógica de aplicación de equilibrios político-institucionales en el sistema.
Esto ha sido la causa de un cierto aprovechamiento unilateral y sectario que han hecho los titulares del órgano de seguridad, ya que tácitamente se sustraen de un asunto, puesto que un conflicto determinado afectaba directa o indirectamente a uno de sus miembros o a uno de sus “clientes” o protegidos. Todo ello se funda en la capacidad de VETO de estos miembros que, para poner un botón de muestra, durante la Guerra Fría la URSS recurrió en más de 100 ocasiones a él, y por su parte EE.UU. unas 75 veces.
Por ello no se puede hablar de un éxito del sistema de Naciones Unidas en la resolución y prevención de conflictos y sólo a su favor se ha esgrimido el argumento de que evitó la conflagración mundial durante el abierto desafío entre las dos superpotencias.
En consecuencia, el sistema de Naciones Unidas no ha dado respuestas a las necesidades de seguridad en el ámbito de las amenazas convencionales, por tanto hoy se presenta un escenario menos propicio aún, porque si bien una de las superpotencias se desmembró, hecho que dio esperanzas para que en un contexto mundial sin grandes contrapesos, el sistema comenzaría a funcionar de manera oportuna y eficiente, velando por la seguridad mundial. En este sentido, cabe recordar los días de optimismo internacional tras la primera Guerra del Golfo Pérsico, en la que por medio del Consejo se acordó intervenir y aplicar la legislación internacional que hasta ese entonces había estado congelada. En palabras del Presidente Bush (padre) se estaba siendo testigo de “un nuevo orden mundial”. Esto a raíz de la resolución de Naciones Unidas que el día 25 de agosto de 1990 autorizaba el uso de la fuerza para hacer evacuar las tropas de Irak desde Kuwait.
No obstante, a poco andar el escenario internacional puso de manifiesto las amenazas emergentes, cambiando la agenda de seguridad internacional y no encontrando respuesta desde la legislación vigente y menos del sistema de prevención y resolución de conflictos de las organizaciones intergubernamentales de nivel político, como el C. De S., o de seguridad regional, como la OTAN. En efecto, los sistemas de defensa y control a nivel mundial no eran competentes para responder a las nuevas amenazas, impulsándose una línea de acción por parte de Estados Unidos que colocaba como tema de interés global, las acciones contra el terrorismo.
Esta nueva doctrina se presenta de manera oficial a finales de septiembre de 2002, a un año de los atentados sufridos en Nueva York y Washington, dados a conocer por el Presidente George Bush en “the National Security Strategy of the United States of America”.
En este cambio de política estratégica de seguridad de EE.UU., se presenta como la principal amenaza a esa nación el terrorismo vinculado a Al Qaeda. Para muchos esto no era más que los preparativos para iniciar un ataque sobre Irak desde un óptica de fortalecimiento del unilateralismo(6).
Este plan de acción estratégica no contaba con sustento jurídico en el marco del derecho internacional, ni tampoco con apoyo político, así lo confirma la oposición a esa tesis por parte de Francia, China y Rusia, dentro del propio Consejo de Seguridad, ya que se ponía en cuestionamiento el marco normativo mundial y con ello se podría generar un contexto de anarquía global, en donde la instituciones intergubernamentales sucumban.
En definitiva, la amenaza del terrorismo global cuestionaba la Carta de Naciones Unidas, específicamente en su artículo 51 (legítima defensa) y el funcionamiento del andamiaje de seguridad internacional, desde por lo menos dos perspectivas, por un lado el orden vigente se evidenciaba sin capacidad de reacción frente a esa amenaza asimétrica, pero por otro, la respuesta no estaba siendo la proposición por mejorar el sistema multilateral, sino que acabarlo definitivamente, ampliando la incertidumbre y la inseguridad.
La doctrina a la que Estados Unidos abrazaba como una nueva estrategia para su seguridad doméstica y mundial, se sustentaba en la tesis que el Secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, resumía en que “la mejor defensa y algunos casos la única, es una buena ofensiva”(7). En ese sentido, la propuesta era acabar con las amenazas emergentes antes de que ellas estén completamente formadas, lo cual es en extremo complejo de aplicar en el ámbito interestatal sin minar las mínimas normas de convivencia pacífica entre los Estados. Por otro lado, esta visión de aplicación unilateralista de las amenazas va contra un elemento que se considera clave para enfrentar de manera eficiente el terrorismo: la acción mancomunada de las democracias legítimas.
Por lo dicho, un hecho de la causa es que el terrorismo internacional se ha transformado en el canal de acción estratégica de distintos intereses, tanto de fundamentalistas islámicos como de narcotraficantes en búsqueda de amedrentar al orden establecido-constitucional.
En ese orden de ideas, el surgimiento del ataque preventivo como forma legítima de actuar frente a las nuevas amenazas, a despertado un debate político y jurídico que evidencia una cierta fractura en el campo de la aplicación de estrategias destinadas a contrarrestar dicha amenaza.
Lo anterior no sugiere, que estamos en presencia de un proceso de reforma del sistema de seguridad internacional. En este sentido, es conveniente recordar que la voluntad de los Estados y sus respectivas prácticas son fuente del derecho consuetudinario internacional. En este sentido, si bien la Doctrina de los Ataques Preventivos no se ajusta a derecho en el ámbito internacional, si se ocupa como sostén teórico de ofensivas militares o estrategias de seguridad, en el mediano plazo vendrían a cuestionar aún más la legislación vigente.
Por ello que la ofensiva de Estados Unidos contra Afganistán e Irak, además de las acciones que Israel ha ejercido sobre Hezbollá en territorio Libanés, van poniendo en la práctica una nueva forma de enfrentar el terrorismo, que va fortaleciendo la tesis del ataque preventivo sobre Estados fallidos o Canallas, que serían la causa primera en la generación de las amenazas no convencionales. Por otro lado, la evidencia de que Estados como el de Japón legitiman un cambio de estrategia de seguridad y defensa, que va desde una defensiva a una ofensiva producto de la amenaza de Corea del Norte, viene a fortalecer la doctrina en comento.
Por otro lado, ha sido la misma evolución de los acontecimientos en la escena internacional, la que ha llevado a Estados Unidos a morigerar la difusión de la tesis del ataque preventivo sin consentimiento de ningún órgano supranacional. En efecto, el cuestionamiento –tanto internos como externos- de los resultados en su política hacia Irak y Medio Oriente han reconducido a la política exterior de EE.UU. hacia la búsqueda de consensos por medio de las negociaciones diplomáticas, en búsqueda de alcanzar acuerdos multilaterales que permitan una acción conjunta en la lucha contra el terrorismo.
No obstante, la situación internacional aún no presenta un rumbo definitivo, ya que desde una perspectiva jurídica, los Estados deben a la luz de las nuevas amenazas definir o redefinir principios fundamentales en el actual marco legislativo internacional, como lo es la “no injerencia en asuntos internos”, que desde la perspectiva de la seguridad internacional colisiona con la existencia de los denominados Estados Canallas, quienes por su falta consenso en sus características, genera incertidumbre en el devenir de rediseño de los sistemas de seguridad colectiva.
Rol de los Estados y las Amenazas no Convencionales en Relación a la seguridad hemisférica
En un plano más cercano, a objeto de asimilar esta agenda y transformarla en cursos de acción institucional tendientes a brindarnos seguridad, se hace necesario establecer un orden de políticas cautelares que tienen como base primera la instauración de respuestas cooperativas por parte del país y de allí consolidar, con una visión de país, un propuesta a la región, participando de manera conjunta en el diseño de medidas para contrarrestar a las amenazas no convencionales, haciendo absolutamente necesario un lineamiento claro del sector de la defensa con la política exterior en materias de seguridad.
En ese sentido, se hace menester adaptar nuestros sistemas a unos de tipo flexible que puedan dar respuesta a un conjunto de amenazas dinámicas. Desde una perspectiva coyuntural, los temas de mayor interés para el hemisferio están puestos en materias de terrorismo, delincuencia organizada transnacional, droga, corrupción, tráfico de armas y exclusión social(8).
En definitiva, de las amenazas no convencionales mencionadas en un espectro global y desde la perspectiva de defensa son parte también de nuestra preocupación hemisférica. Sólo lo relativo al factor nuclear no es parte integrante de nuestra propia agenda, ya que con excepción de Estados Unidos, ningún otro Estado cuenta con un arsenal de esas características disponible para propósitos militares.
¿Qué hay de las armas de destrucción masiva? Pareciera que no es un tema de agenda para nuestra realidad. No obstante, la facilidad con que se pueden producir en el país o en la región, no nos permiten distanciarnos del asunto. Por otro lado, la información procedente desde la Triple Frontera nos permite sospechar que existe, o pudiera existir, tráfico de este tipo de armas.
Convengamos que para enfrentar de manera cooperativa estos temas de interés hemisférico, lo primero es brindar confianza entre los distintos Estados en la acción conjunta, sin embargo los crónicos problemas de gobernabilidad en el hemisferio, provocan que ello no haya podido consolidar. Por tanto, este tema sigue siendo central al momento de idear estrategias de integración, desarrollo y seguridad hemisférica(9).
(1) Biskupovic Moya, Juan. “Las Amenazas Emergentes y/o Asimétricas y su Efecto en las RR.II”. Del Programa de Diplomado de Relaciones Internacionales de la Universidad de Viña del Mar. Chile, 2003. Pág. 3.
(2) En Foreings Polices (FP), “Estados Fallidos” www.fp-es.org. del 31 de agosto de 2006.
(3) Remiro Brotóns, Antonio. Derecho Internacional. Editorial McGraw Hill, Madrid 1997., Pág. 111.
(4) En Foreings Polices (FP), Op. Cit.
(5) Transparency International, Informe 2005, www.transparencyinternational.com, pág. 4-15.
(6) Rojas Aravena, Francisco. “política de la Administración Bush”, en www.nuevamayoria.com, del 23 de octubre de 2002.
(7) Ídem.
(8) Fuentes, Claudio. “Desafíos a la Seguridad Internacional”. Flacso del 1 de septiembre de 2006, www.flacso.cl
(9) Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza. “América Latina en la Encrucijada”, Discurso realizado en la Universidad Católica de Chile el 18 de agosto 2006.
